Polazne točke za reformu radnog zakonodavstva – Za budućnost rada u Republici Hrvatskoj

    POLAZIŠTA

    Paradigma ostvarivanja činidbe rada u 20. stoljeću ponajviše se povezivala sa radom u radnom odnosu. No, povijesna uvjetovanost rada kroz radni odnos nije dovoljna da bismo se jednoznačno odredili spram budućnosti rada. Stoga se postavlja pitanje: kakvi su aktualni trendovi?

    Krajem 20. stoljeća nacionalna tržišta rada, koja su bila dominantno polje primjene radnog odnosa, integriraju se na način da nacionalne ekonomije postaju međuzavisne, pa postupno gube nacionalne odrednice. Deregulacijom, odustajanjem od intervencionizma, odnosno nemogućnošću promjena globalnih trendova, nacionalna država sužava svoje aktivnosti i intervenciju. Liberalizacija trgovine, napredak komunikacija i transporta, globalne strategije multinacionalnih i globalnih trgovačkih društava, faktički reduciraju mogućnosti nacionalne autarkičnosti. Transformacija ekonomije pod utjecajem globalizacije implicira globalnu radnu snagu i njezinu sve veću pokretljivost. Budući da se poslodavci mogu koristiti pogodnostima koje im pruža odnos ponude i potražnje te niži troškovi rada na tržištima rada u nekim regijama svijeta, to se i ekonomski uvjeti i normativno uređenje moraju ujednačavati. Model pune zaposlenosti dospijeva u krizu, a visoke stope nezaposlenosti nisu izvor problema, već posljedica šire strukturne društvene i ekonomske mijene.

    U novom se okruženju reprezentativnost rada u radnom odnosu, kao monolitna i stabilna društvena struktura, sve više gubi. Transformacija proizvodnje i proces modernizacije tržišnih odnosa u globaliziranom okruženju donose bitne promjene relevantne za radne odnose te, posljedično, preoblikuju normativna uređenje rada, koja kao pravo rada dominantno tumače radno pravo. Posljedica je da model klasičnoga radnog odnosa, nastao i povijesno određen u institucionalnom okviru proizvodnog sustava zasnovanog na masovnoj proizvodnji i podjeli poslova, koji se naziva fordističkim, uz reprezentiranost onih koji rade kroz sindikalnu organiziranost na razini poslodavca i proizvodne grane, te unutar nacionalne države koja se pojavljuje kao autoritet u normiranju tržišnih uvjeta i arbitar odnosa na tržištu, postaje potpuno ili djelomično neodgovarajućim.

    Krajem 20. stoljeća dolazi do opsežnih društvenih promjena koje dovode u pitanje institucionalni okvir rada kroz radni odnos. Te promjene tehničko-tehnološke i organizacijske prirode posljedica su promjena u proizvodnji i poslovnom upravljanju (činidba rada sve je složenija, ugovorni uglavci, kao elementi ugovornih odnosa, sve su specifičniji), ali i vrijednosne modifikacije u suvremenome društvenom okruženju obilježenom redukcijom u funkcijama države i restrukturiranjem ekonomija i tržišta s nacionalnih prema nadnacionalnim; što je sve popraćeno promjenama u sustavima socijalne sigurnosti te demografskim kretanjima, prije svega starenjem stanovništva i smanjenjem radnoga kontingenta. Sve te promjene, nadalje, postavljaju zahtjeve spram obrazovanja, kako socijalnog sustava tako i osobne osposobljenosti i znanja radnika, a kod dijela stanovništva koji ne korespondira s tim zahtjevima one izazivaju strah i eroziju radnog morala. Sve su to elementi novoga što se nameće u vezi s obavljanjem činidbe rada te redefinira okvire poimanja rada – heterogenost potreba izmijenjenih proizvodnih postupaka i ekonomskih modela inducira “destandardizaciju rada” u odnosu na dosadašnje normativna uređenja radnih odnosa pa kada za takvo okruženje radni odnosi i radno pravo ne predvide odgovarajuće rješenje, kada postaje sve teže odrediti subjekte koji bi trebali ili mogli rad obavljati u radnom odnosu, odnosno biti obuhvaćeni djelovanjem radnog prava, tada se odgovori traže izvan radnog odnosa i radnog prava!

    Činjenica da je u suvremenom svijetu pravna priroda konkretnog pravnog odnosa s činidbom rada često različita od radnog odnosa, a s obzirom na inzistiranje na očuvanju neizmijenjene i neupitne dominacije rada u radnom odnosu, kratkoročno dovodi do rasta sivoga tržišta rada i neslužbenoga gospodarstva. Naime, u okruženju koje je isključivo usmjereno prema radnom odnosu i normativno ne prepoznaje potrebe za drugim modelima rada, izbjegavanje rada kroz radni odnos implicira izbjegavanje normativnog uređenja rada uopće. Nastavno, u sljedećoj fazi dolazi do diferencijacija u normativnom uređenju rada – uz normativni okvir radnog prava nastaje, razvija se i sve više koristi uređenje pojedinih pravnih oblika rada koji ne podliježu kriterijima radnog odnosa (obvezno-pravni oblici obavljanja činidbe rada, uz to rad studenata, rad umirovljenika i dr.). Faktično, to znači da gubitak sustavnosti normativnog uređenja, i to na način da uz uređenje rada u radnom odnosu, koje postaje neodgovarajuće, postoji alternativa koja, ponajčešće, počiva na obveznom pravu.

    Rad u Republici Hrvatskoj nalazi se upravo u ovoj fazi. S jedne strane zbog preuzetog socijalističkoga mentalnog obrasca rada i uređenja rada, a također i iz negativnog odnosa prema radu, ali i poduzetništvu što je uvjetovano i silnim društvenim problemima s početka razdoblja postsocijalističke tranzicije i privatizacije, nadalje zbog pada sindikalne pokrivenosti te netransparentnosti u politici plaća te problema u poreznom sustavu, te i zbog goleme količine populizma i demagogije koji opterećuju društvene odnose pa i radne, danas možemo identificirati petrifikaciju i rigidnosti uređenja rada u radnom odnosu. To ne samo što uzrokuje nerazumijevanje i nesnalaženje, već ne udovoljava potrebama odnosa i vremenskog okruženja te se provođenje rada kroz radni odnos počinje izbjegavati. U ranim fazama, s početka 1990-ih godina, riječ je o “radu na crno”, sivom tržištu rada, koje je rad depriviralo socijalno-zaštitne funkcije iz socijalnog osiguranja, a radnike koji rade u radnom odnosu definiralo kao insidere službenoga tržišta rada, vrlo zaštićene, dok su svi ostali bili outsideri, gotovo bez ikakvih socijalnih jamstava i sigurnosti. Kasnije se nesigurnost širi i na insidere, i to bilo na način da se u njihove radne odnose ugrađuju neki elementi fleksibilizacije, vrlo često nezakonite (potpisivanje bjanko sporazuma o prestanku ugovora o radu kod sklapanja ugovora o radu i sl.), ili (zlo)upotrebljavajući druge pravne oblike kroz koje se rad može ostvarivati. Čak i kada rad postoji u radnom odnosu, taj se radni odnos nastoji vremenski ograničiti (sklapanjem ugovora o radu na određeno vrijeme koji postaju prevladavajući pravni oblik novoga zapošljavanja) kako bi se izbjegli posebni troškovi vezani uz njegov jednostrani prestanak.

    Sve navedeno upućuje kako pretjerano, “hipertrofirano”, uređenje rada u radnom odnosu u Republici Hrvatskoj, ali i globalno, dovodi do samonegacije, do neprovođenja, posljedice čega pogađaju ponajviše radnike, ali i poslodavce u određenim okolnostima, a što svakako na sustavnoj razini šteti ideji pravne države i vladavine prava. Istovremeno, nameću se obvezno-pravni oblici obavljanja činidbe rada, ali i drugi (novi) pravni oblici rada, što je, zapravo, bilo nastojanje zakonodavca da uredi takve pravne oblike obavljanja rada koji bi umanjili potrebu ili spriječili rad na crno, sivo tržište rada i neslužbeno gospodarstvo, a koji su bili posljedica destandardizacije rada kao i preuređenog, pravnog uređenja rada u radnom odnosu. Tako su i pravnim oblicima rada izvan radnog odnosa osigurane socijalno-zaštitne posljedice socijalnog osiguranja, kao i radnom odnosu, te je zakonodavac, uvođenjem tih pravnih oblika rada, osigurao određena prava osobama koje taj rad obavljaju, kao i porezno-doprinosni prihod države. Ipak time je dodatno umanjena prikladnost rada u radnom odnosu, a rad usmjeren prema drugim pravnim oblicima rada.

     

    CILJEVI

    Pitanje pozicioniranja obavljanja rada u radnom odnosu identično je pitanjima o tome koja bi trebala biti uloga radnog prava i kako bi se trebalo urediti rad u radnom odnosu?

    Postoji mišljenje da radno pravo ograničava tržište, namećući troškove poslodavcima i ugrađujući rigidnost koja onemogućuje funkcije tržišta. Ne zanemaruje li se time činjenica da sustav radnog prava istodobno ispravlja neke anomalije društvenih odnosa? Nije li radno pravo sustav koji u tržišno ponašanje uvodi red i predvidivost? Kada bi se mehanizmi radnog prava suprotstavljali ekonomskoj logici, tada promjena i adaptiranje radnog prava ne bi bili rješenje, već bi radno pravo trebalo ukinuti. No, nije tako: radno pravo je sustav upravljanja na tržištu i ne smije se ukidati, već pozicionirati i suptilno “centrirati”, popravljati, sustavno dograđivati radi uspostavljanja funkcionalnog tržišta rada, promocije radnih odnosa te jamstva prosperiteta subjektima tih odnosa, svih onih koji radom stvaraju i od rada žive.

    Ukoliko radno pravo, promatrajući ga od njegova nastanka, shvatimo kao pravno uređenje kojem je temeljno usmjereno prema uvođenju pravila u odnose na tržištu rada, kako bi se ti odnosi učinili predvidivima, a očekivanja i ponašanja podvela pod odnos razumne uvjetovanosti posljedica, čime bi se radnim pravom omogućilo i prevladavanje stalnih promjena na tržištu rada, tada bi radno pravo koje uređuje radne odnose trebala biti normativna struktura koja odgovara aktualnim društvenim potrebama. Tu bi trebao biti odgovor na većinu potreba za radom, ono bi trebalo unapređivati radne odnose radi maksimizacije učinaka i zaštita sustava prava i obveza. Slijedom toga radno prvo nije samo “radničko zaštitno zakonodavstvo”, već postoji radi zaštite svih onih koji kroz rad ostvaruju egzistenciju, koji od rada žive, dakle i radnika i poslodavaca, osobito malih i srednjih.

    No, uvažavajući i tu vrijednosnu neutralnost radnog prava, prema kojoj ono ne treba zauzimati strane, već djelovati radi razvitka društvenih i tržišnih odnosa, ipak treba balansirati prava strana radnog odnosa, obzirom radnici i danas zbog egzistencijalnih ograničenja gotovo uvijek jesu slabija strana tog odnosa.

    Koje su praktične reperkusije navedenog, osobito u konkretnoj situaciji odnosa rada u radnom odnosu i drugih pravnih oblika rada?

    Prije svega, uređenje pravnih oblika rada treba odvojiti od rješavanja problema širega društvenog konteksta. Tu odmah možemo utvrditi da je, jednim dijelom, prenormiranje radnih odnosa posljedica nastojanja da se u radnim odnosima zadovolje određeni motivatori u pogledu socijalnih prava, što nije bilo potrebno: naime, moglo se jednostavno, a što se kasnije i dogodilo, normiranjem socijalnih prava uz druge pravne oblike rada, status iz rada vezati uz prava socijalnog osiguranja, tako da izbjegavanje radnog odnosa ne bi imalo posljedicu da rad “pojeftini”. Jednako tako, disperzijom poreznih i doprinosnih tereta na širu populaciju, pritisak na radni odnos bio bi smanjen. Time bi bila održana osnovanost i smislenost sustava socijalnog osiguranja, a izbor pravnog oblika obavljanja rada bio bi neovisan o “cijeni” (uvjetovanoj različitim poreznim i doprinosnim opterećenjima) i socijalnim pravima vezanim uz odabrani oblik.

    Nadalje, radno zakonodavstvo treba biti jednostavno, izričito i jasno – zakone ne primjenjuju samo veliki poslodavci s pravnim službama i pravnim stručnjacima, već svi radnici i poslodavci trebaju razumjeti uređenje radnog odnosa te sustav prava i odnosa u njemu tako da se izbjegne složenost uređenja koja će voditi do osporavanja i neprimjene prava i obveza te ugroziti zaštitu prava strana u odnosu. Za državu i društvo, zakonodavstvo, ključno je usidriti minimalne zaštite radnog prava i funkcionalne i efikasne načine ostvarivanja prava iz rada i radnog odnosa!

    Radno pravo treba unutar sebe, dakle unutar radnog zakonodavstva, omogućiti dispozicije i izbore kao alternative “redovitomu” radnom odnosu, čija će primjena, radi različitih pravnih učinaka, utjecati na umanjivanje potrebe da se alternative redovitim radnim odnosima traže izvan dosega radnih odnosa uopće. Pri tome treba voditi računa da su kvalitetno uređeni i stabilni radni odnosi od velike važnosti i za poslodavce, a još više za radnika. Naime, kroz radni odnos ostvaruje se optimum u pogledu obrazovanja i osposobljavanja radnika za rad, ostvaruje se odgovarajuća zaštita života i zdravlja, a jasno uređena prava i obveze strana u radnom odnosu promoviraju i sam sustav zaštite prava, što je osobito važno za radnika kao gotovo uvijek slabiju stranu.

    Naravno, primjenjivost radnog prava i rada u radnom odnosu ovisit će i o drugim pravnim oblicima rada, odnosno njihovoj nemogućnosti da se nametnu kao “nelojalna” alternativa radnom odnosu. Takvi pravni oblici ne smiju biti zamišljeni kao voljna alternativa radu u radnom odnosu, već trebaju odgovoriti potrebama pravnih situacija, tada i samo tada, kada radni odnos objektivno nije moguć ili odgovarajuć. Bitna poluga međuodnosa pravnih oblika rada u radnom odnosu i izvan njega jest i primjena instituta socijalnog osiguranja. Trebalo bi na pravi način procijeniti da li kod određenih pravnih oblika rada treba izuzeti učinke socijalnog osiguranja te na taj način izbjegavanje (evaziju) radnog odnosa sankcionirati nepriznavanjem prava iz socijalnog osiguranja. Nadalje, treba umanjiti broj pravnih oblika obavljanja rada izvan radnog odnosa, jer ako se primjenjivost nastoji postići djelovanjem na uređenja rada u radnom odnosu, tada nema potrebe da se, dodatno, uvode elementi fleksibilnosti van radnog odnosa.

    U svemu tome treba voditi računa kako u zakonodavstvu često “previše postaje premalo”: normativni optimizam i hiperprodukcija uređenja, dovodi do neživotnih rješenja koja se ne primjenjuju i ne opredmećuju ono što, teoretski, osiguravaju i pružaju. A uređenja koja se ne ostvaruju ne samo što su besmislena, ona obezvređuju povjerenje u zakone, sposobnosti države da ostvari svoje “obveze” i “obećanja” iz zakona, erodira pojam pravne države i vladavine prava. Upravo to jest problem radnog zakonodavstva i radnog prava, te je stoga normativno-strateški vjerojatno povoljniji put u kojem “izričito i jasno jest više” – u kojem smisao uređenja postignut normativnom zaštitom temelja zajamčenih prava i zaštita, no koja se prava sigurno ostvaruju jamstvom postupaka unapređenja i zaštite prava, upravo stoga što ona odgovaraju potrebama te u skladu s tim potrebama omogućavaju dispozicije stranaka. Ujedno, (ne)provođenje izričitih i jasnih rješenja lakše je kontrolirati, a neadekvatna kontrola provođenja zakona jedan je od najčešćih prigovora na sustav radnog zakonodavstva u Hrvatskoj.

    Promocija rada, napose rada u radnom odnosu, ponajviše ovisi o tome da se taj pravni oblik opredmećenja činidbe rada uredi kao praktičan, jer je prilagodljiv i prikladan, odgovara balansiranom međuodnosu prava i sloboda strana toga odnosa, a jamči i primjenjivost te zaštitu strana. S obzirom na to sasvim je pogrešan put za zakonodavca da rad u radnom odnosu preuređuje na način da gradi zamišljeni sustav prava i odnosa, ali koji ni po čemu neće odgovarati potrebama onih koji bi ga trebali koristiti, već će strane motivirati da same, autonomno, iznađu odgovarajući pravni okvir konkretnog pravnog odnosa za svoje potrebe.

    Radno pravo svoj odnos prema navedenom pristupu, a koji je redukcionistički u pogledu prava i jamstava te posljedično tome negativnih implikacija za radno pravo uopće, ne treba formulirati daljnjim pretežitim uređenjem kogentnih, apsolutno inderogabilnih, normi u radnom zakonodavstvu kojima će se dodatno jamčiti prava i utvrđivati obveze te podržavati ekskluzivitet rada. Učinci toga bili bi kontraproduktivni, radni odnosi bi bili još rigidnije pozicionirani te još manje praktično prihvaćeni. Upravo suprotno, radno pravo treba slijediti potrebu prilagođavanja od minimuma zajamčenih prava naviše, ovo na način da se uvažavaju potrebe radnika i poslodavaca, ali i sindikata i udruga poslodavaca kao kolektivnih aktera te i standardi demokratičnosti izraženi kroz sustav sudjelovanja radnika u odlučivanju.

     

    KAKO TO OSTVARITI?

     

    • Činidba rada treba se obavljati unutar manjeg broja pravnih oblika, uz što je manje izuzimanja i na način odgovarajuće bitnim obilježjima obavljanja rada – dakle, treba reducirati broj pravnih oblika obavljanja činidbe rada.
    • Porezno i doprinosno opterećivanje valja razmjerno rasporediti na sve pravne oblike obavljanja činidbe rada, što bi vodilo tome da se pravni oblici za konkretnu činidbu rada biraju sukladno potrebama i obilježjima činidbe, a ne “cijeni” rada. Istovremeno, ovo bi omogućilo opće umanjenje opterećenje rada porezima i doprinosima te rast primitaka radnika.
    • Valja promisliti da se sada neoporezivane primitke iz radnog odnosa (otpremnine, regresi za godišnji odmor, božićnice, darovi za djecu isl.), ili barem dio njih koji nisu vezani uz stvarne materijalne troškove, oporezuje radi izbjegavanja poreznog i doprinosnog opterećenja isplatom tih neoporezivih iznosa. Uvažavanje socijalnih prilika valja rješavati kroz javne socijalne sustave socijalne države, ne i u radnim odnosima.
    • Kako bi se izbjegla pretjerana primjena ugovora o radu na određeno vrijeme potrebno je jasno i snažno ograničiti njihovu primjenu, skraćivanjem trajanja rada na određeno vrijeme i/ili uvođenjem kriterija broja ugovora o radu na određeno vrijeme, a svakako valja ugraditi pravo na otpremninu i za ugovore o radu na određeno vrijeme.
    • Problem u nesigurnosti pravne zaštite u slučaju povrede prava radnika postoji i kod probnog rada – primjenu probnog rada treba ograničiti samo na prvi ugovor kojim se zasniva radni odnos kod poslodavca te bi trebalo izričitije definirati zaštitu od nezakonitog otkazivanja zbog nezadovoljavanja na probnom radu uvodeći obvezu obrazlaganja razloga nezadovoljenja.
    • Tijekom COVID-19 epidemije postalo je razvidno da uređenje rada na izdvojenom mjestu rada nije odgovarajuće potrebama takvog rada. Stoga isti ugovorni oblik treba prilagoditi potrebama života i tržišta rada uvažavajući jamstva zaštite života i zdravlja radnika te omogućiti diferenciranje ugovornih obveza poslodavaca ovisno da li se rad na izdvojenom mjestu rada obavlja na zahtjev poslodavca ili na želju radnika, te obavlja li se samo povremeno i privremeno ili u punom radnom vremenu.
    • Boljom organizacijom radnoga vremena stvoriti pretpostavke za bolje pomirenje poslovnog i obiteljskog života.
    • Tijekom radnog odnosa poslodavac i danas treba radnicima osigurati obrazovanje i osposobljavanje za potrebe rada kod poslodavca, a sada treba normativno urediti i obvezu poslodavca ili države da radniku oslobodi određeno vrijeme i osigura financiranje onih oblika obrazovanja koji nisu nužno i izravno vezani uz potrebe rada kod poslodavca, ali dugoročno omogućavaju zaposlenost i zapošljivost radnika.
    • Potrebno je pojednostavniti pojam plaće koji bi sadržavao sve elemente plaće, bruto i neto, kao i ukupnih troškova rada.
    • Ugraditi pravila kojima bi se uspostavila i osigurala transparentna politika plaća kod poslodavca, koja će stvoriti pretpostavke za jamčenje jednake plaće za jednak rad. Osobito je važno ovakav transparentan sustav uspostaviti u državnim i javnim službama.
    • Potrebno je zakonski urediti minimalne iznose povećanja rada za prekovremeni rad, noćni rad, smjenski rad, rad subotom, nedjeljom i blagdanom, radi onemogućavanja situacije u kojoj se koristeći minimalne iznose povećanja plaće zloupotrebljava rad radnika i narušava odnos privatnog i profesionalnog života koristeći takav rad, sukladno mjerilima za povećanja u državnim i javnim službama.
    • U slučaju poslovno uvjetovanih otkaza u kojima izostaje potreba za radom radnika valja zakonski omogućiti da se, uz suglasnost radnika, trajanje otkaznog roka konvertira u uvećani iznos otpremnine.
    • S obzirom na postojanje pluralizma sindikata kod poslodavaca valja jasnije urediti odnos reprezentativnih i nereprezentativnih sindikata tijekom kolektivnog pregovaranja te onemogućiti nejednako postupanje prema sindikatima ovisno o potpisu kolektivnog ugovora.
    • Postoji uloga države u modeliranu i promociji sustava kolektivnog pregovaranja i predstavljanja kolektivnih interesa što bi trebalo voditi većoj pokrivenosti kolektivnim ugovorima, a istodobno bi omogućilo redukciju normativnih uređenja.
    • Valja promovirati oblike sudjelovanja radnika u odlučivanja, proširiti pitanja u kojima radnička vijeća sudjeluju u savjetovanju i suodlučivanju. Promisliti i uvođenje prava na veto, bez mogućnosti sudskog nadomještanja odluke radničkog vijeća u određenim situacijama, primjerice u zaštiti sindikalnih povjerenika, starijih osoba i drugih zaštićenih kategorija od izvanrednog otkaza.
    • S obzirom na pad gustoće sindikalnog članstva, kod poslodavaca kod kojih sindikati ne djeluju jer za to ne postoji volja radnika, valja omogućiti pojednostavljeni sustav predstavljanja interesa radnika, primjerice omogućiti da se sporazumom radničkog vijeća mogu urediti i pitanja koja se inače uređuju kolektivnim ugovorima, radi zaštite interesa radnika. Ovo isključivo, dakle, kada kod poslodavca ne djeluje sindikat niti postoji kolektivni ugovor na višoj razini.
    • Treba osnaživati sudjelovanje radnika u odlučivanje radničkim vijećima smanjivanjem praga za radničko vijeće. Također, treba onemogućiti preuzimanje ovlasti radničkog vijeća od sindikalnog povjerenika, radi diferenciranja sudjelovanja radnika u odlučivanju od sindikata.
    • Jačati kapacitete institucija nadzora nad provedbom zakona i propisa, osobito u pogledu brojnosti i osposobljenosti, a posebnu pažnju posvetiti razvijanju sustava redovnog puta zaštite prava iz radnih odnosa, ponajprije kvalitetu i efikasnost sudske zaštite prava.
    • Uz sustav nadzora nad primjenom zakona i propisa, država mora jačati sustav institucija koje uređuju i moderiraju tržište rada, ponajprije Hrvatski zavod za zapošljavanje, a potom inspekcije i druge sustave socijalnog osiguranja, kako bi bili uključeni u pozitivan razvoj tržišta rada, ali i podržavali potrebe radnika i poslodavaca.
    • Urediti rad putem platformi te prava platformskih radnika i obveze poslodavaca prema njima, barem u okviru minimalnih razina zajamčenih prava, a optimalno integriranjem u redovito uređenje rada kroz poseban oblik ugovornog odnosa.
    • Valja reducirati uređenja radnih odnosa posebnim zakonima za pojedine službe/grane/djelatnosti/sektore te se ponajprije vezivati uz standarde općeg uređenja Zakonom o radu.

     

    Polazne točke za reformu radnog zakonodavstva – Za budućnost rada u RH  [PDF]