Put prema učinkovitoj i ekonomski održivoj javnoj upravi i samoupravi

POLAZIŠTA:

• lokalna i regionalna samouprava mora se temeljiti na načelima solidarnosti, pravednosti, jednakih mogućnosti i supsidijarnosti te uključivati aktivno građansko sudjelovanje na svim razinama, prateći načela socijaldemokracije i našeg političkog djelovanja

• lokalna i regionalna samouprava važan su temelj racionalnog funkcioniranja javne uprave u modernim državama, budući da se od njih očekuje da bolje od središnje države prepoznaju potrebe stanovnika na svojem području, aktivno sudjeluju u ekonomsko-socijalnom i prostornom razvoju svojeg teritorija te brže i efikasnije provode politike i pružaju usluge građanima

• ustroj lokalne i regionalne samouprave mora biti orijentiran na učinkovito i održivo pružanje kvalitetnih javnih usluga građanima, odnosno uređen na način da se usluge pružaju na onoj razini koja je u mogućnosti osigurati najbolju uslugu uz što manji trošak

• postojeći teritorijalni ustroj Republike Hrvatske uključuje prevelik broj jedinica lokalne i regionalne samouprave (429 općina, 127 gradova, uključujući Grad Zagreb te 20 županija) od kojih veliki dio nije u stanju ispunjavati svoju ulogu niti u smislu pružanja javnih usluga građanima niti u smislu šireg ekonomsko-socijalnog i prostornog razvoja Republike Hrvatske, u velikom postotku zbog nedostatnih ljudskih, upravljačkih ili fiskalnih kapaciteta

• jedinice lokalne samouprave (općine i gradovi) su iznimno male kad se uzme u obzir broj stanovnika – prosjek u općinama je 960, a u gradovima 17.681 (bez Zagreba)

• više od polovice općina ima manje od 3.000 stanovnika, a nešto manje od polovice gradova ima manje od 10.000 stanovnika

• svega 16 gradova u Hrvatskoj ima više od 35.000 stanovnika

• razlike u prihodu po stanovniku u jedinicama lokalne samouprave kreću od 700 do 27.000 kuna (izvor: Katarina Ott, IJF, Funkcionalna i održiva lokalna samouprava u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti 2021. do 2027. godine)

• trenutni broj jedinica regionalne samouprave (županija) prevelik je s obzirom na prosječan broj stanovnika po jedinici lokalne samouprave, prema broju jedinica lokalne samouprave na 100.000 stanovnika i prema prosječnoj površini jedinice lokalne samouprave

• županije trenutno imaju niz administrativnih ovlasti, no ne uspijevaju biti pravi generator regionalnog razvoja niti imati stvarnu plansku ulogu u nekoj od funkcionalnih ovlasti (npr. zdravstvo ili školstvo, gdje imaju transakcijsku misiju)

• posljedica ovakvog neracionalnog teritorijalnog ustroja je neujednačena kvaliteta javnih usluga te spor i nesustavan regionalni razvoj, kao i visoki troškovi po stanovniku (pogotovo u malim jedinicama lokalne samouprave)

• istovremeno, kroz mehanizme izravnanja izdvajaju se sredstva za manje učinkovite i fiskalno slabije jedinice lokalne i regionalne samouprave, koja bi u racionalnije organiziranim sustavu mogla biti preraspoređena onim jedinicama koje bi mogle preuzeti i više planske funkcije (npr. veliki gradovi ili fiskalno jače jedinice lokalne samouprave)

CILJEVI REORGANIZACIJE:

• stvoriti pretpostavke za racionalniju, kvalitetniju i transparentniju lokalnu i regionalnu samoupravu koja će biti u funkciji građana i uključivati njihovu aktivnu participaciju i jačanje lokalne demokracije

• osigurati mehanizme i alate za borbu protiv korupcije i zlouporabe javnih sredstava na lokalnoj razini

• redefinirati ustroj regionalne samouprave kako bi ona bila stvarni generator ukupnog regionalnog razvoja, a ne „protočni bojler“ za „sredstva izravnanja“ iz državnog proračuna kao što su današnje županije

• povećati dostupnost usluga građanima učinkovitom uporabom modernih tehnologija i alata (digitalna transformacija) te povećati broj usluga koje su građanima dostupne iz njihovog doma

• osigurati kvalitetno i pravodobno pružanje usluga građanima, odnosno osigurati da lokalna i regionalna samouprava uspješno i samostalno provode ovlasti koje su im povjerene funkcionalnom decentralizacijom

• osigurati dovoljno fiskalnih sredstava za provedbu ovlasti kroz fiskalnu i funkcionalnu (prijenos ovlasti) decentralizaciju

• smanjiti ukupne administrativne troškove lokalne i regionalne samouprave

• racionalnije definirati sredstva izravnanja prema jedinicama lokalne i regionalne samouprave

KAKO TO OSTVARITI?

Smanjenje ukupnog broja županija

Postojeća podjela regionalne samouprave u županije sa cijelim nizom administrativnih ovlasti, velikim brojem zaposlenih i nedostatnim financijskim sredstvima za provedbu svih poslova nije dosad omogućila ravnomjeran regionalni niti gospodarski razvoj. Županije se često percipiraju kao kočničari pravog gospodarskog razvoja, u velikom broju slučajeva imaju manji proračun nego njihovo županijsko sjedište, a često imaju ulogu isključivo transfera financijskih sredstava prema jedinicama lokalne samouprave na svojem području.

Imajući navedeno u vidu, a poštujući regionalne posebnosti pojedinih dijelova Republike Hrvatske, smatramo potrebnim pristupiti smanjenju broja županija, na trećinu postojećeg, uz jasan prijenos (decentralizaciju) ovlasti i izvora financiranja, prvenstveno u planiranju gospodarskog razvoja i mreže pojedinih usluga (npr. u zdravstvu, kao što je slučaj u Danskoj), kao nužnom koraku da bi se ostvario ujednačen regionalni razvoj pojedinih dijelova Hrvatske, što će se odraziti i na ukupan gospodarski i društveni razvoja zemlje.

Povećanje ovlasti jedinicama lokalne samouprave

Trenutni ustroj lokalne samouprave poznaje dvije kategorije jedinica lokalne samouprave – velike gradove (gradove s više od 35.000 stanovnika i županijska sjedišta) te ostale jedinice lokalne samouprave (ostale gradove i općine). Uz poslove iz djelokruga jedinica lokalne samouprave, veliki gradovi preuzeli su dodatne ovlasti upravljanja cestama na svojem području te izdavanja građevinskih dozvola, što je samo djelomično praćeno i financijskom decentralizacijom.

Određen broj gradova, iako nema status velikog grada, ima financijske i administrativne kapacitete za preuzimanje ovlasti, što treba omogućiti kako bi pridonosilo kvalitetnijem, bržem i jeftinijem pružanju usluga građanima. Pri dodjeljivanju dodatnih ovlasti, važno je voditi računa imaju li jedinice lokalne samouprave dovoljne tehničke, administrativne i financijske kapacitete za učinkovito obavljanje poslova.

Jačanje fiskalnog kapaciteta jedinica lokalne samouprave

U svrhu osiguranja što kvalitetnijih i jeftinijih usluga koje jedinice lokalne samouprave pružaju svojim građanima, nužno je osigurati da jedinice lokalne samouprave imaju dovoljno sredstva za provođenje svojih ovlasti. Zakonodavni okvir financiranja jedinica lokalne samouprave definira koji su to prihodi, no u slučaju prijenosa novih ili dodatnih poslova nužno je osigurati i fiskalnu decentralizaciju sredstava.

Zakonsko definiranje obveze objave podataka o troškovima (transparentnost)

Transparentnost proračuna i javno objavljivanje podataka o financijama jedinica lokalne samouprave (kako prihodima, tako i rashodima) jedan je od najjačih alata borbe protiv korupcije i neracionalnog trošenja sredstava građana. Stoga se odluka o transparentnosti objave tih podataka ne smije prepustiti samovolji čelnika pojedinih jedinica lokalne samouprave, već je zakonom potrebno jasno propisati obveze svake pojedine jedinice lokalne samouprave u činjenju javno dostupnima podataka o trošenju javnih sredstava, u realnom vremenu.

Poticanje funkcionalnog udruživanja jedinica lokalne samouprave

Jedan od modela okrupnjavanja jedinica lokalne samouprave je i funkcionalna suradnja na pružanju pojedinih usluga prema građanima.

Premda hrvatski zakonodavni okvir ne regulira suradnju među jedinicama lokalne samouprave, ona je prepoznata u sektorskim zakonima i u praksi funkcionira najviše u dijelu pružanja komunalnih usluga gdje jedinice lokalne samouprave imaju zajednička komunalna poduzeća. U nekim europskim zemljama kao model okrupnjavanja jedinica lokalne samouprave u svrhu teritorijalne reorganizacije uveden je fiskalni stimulans za jedinice koje se odluče na spajanje sa susjednim lokalnim samoupravama (npr. nagrada za okrupnjavanje, kojom će se financijski stimulirati – nagraditi – one jedinice koje su dobrovoljno provele okrupnjavanje). Stvarno udruživanje jedinica lokalne samouprave moguće je kroz drugačiju poreznu politiku.

Okrupnjavanje jedinica lokalne samouprave

Jedinice lokalne samouprave se osnivaju (ili bi se barem trebale osnivati) kako bi bile servis građanima i kako bi osigurale da građani primaju kvalitetnu i brzu javnu uslugu koju plaćaju kroz porezna i druga davanja. U Hrvatskoj to nije slučaj i brojne su jedinice lokalne samouprave postale same sebi svrha.

Stoga je nužno, tamo gdje jedinice lokalne samouprave same ne prihvate modele funkcionalnog udruživanja, pristupiti procesu smanjenja broja jedinica lokalne samouprave, barem na polovicu sadašnjeg broja, na temelju jasnih kriterija, koji uključuju demografske, geografske, administrativne, gospodarske, a pogotovo financijske pokazatelje, uz misao vodilju da je osnovna uloga jedinica lokalne samouprave učinkovitost u obavljanju poslova i pružanju usluga prema građanima.

Stoga će Hrvatski sabor, uz donošenje pravila za funkcionalno udruživanje jedinica lokalne samouprave, a na temelju provedene analize (prvenstveno) financijskih, gospodarskih i administrativnih pokazatelja, utvrditi kriterije za spajanje zemljopisno i funkcionalno povezanih prostora u veće i održive jedinice lokalne samouprave.

Polazne točke za reorganizaciju lokalne i regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj [PDF]